Один из первых указов нового президента Российской Федерации касается создания Фонда содействия жилищному строительству, который должен выявить неэффективно используемые федеральные земли и передать их субъектам РФ для возведения жилых домов. Глава государства дал задание подготовить соответствующий закон и внести необходимые поправки в Земельный кодекс.
Над законопроектом работали Министерство регионального развития, Министерство экономического развития и ряд других заинтересованных ведомств. Перед внесением документа на обсуждение в Государственную думу он был опубликован СМИ в рамках пресс-конференции «Земельная инвентаризация: конец хаотичного развития или передел земельного рынка?»
Где взять землю?
Как ни странно, но при всей масштабности территории нашей страны строить жилье негде. Дело в том, что для этих целей пригодна не любая земля, а оснащенная необходимой инфраструктурой, в том числе дорогами, социальными объектами, местами приложения рабочей силы. «Инженерия сегодня самое главное и самое сложное в строительстве, — подчеркнул Олег Толкачев, председатель комиссии Совета Федерации по ЖКХ. — Просто взять участок в чистом поле и тянуть к нему 120 км коммуникаций можно, но цена жилья будет на уровне стоимости редких металлов». Поэтому речь идет о территориях, расположенных вблизи населенных пунктов и находящихся в распоряжении различных государственных структур: промышленных предприятий, военных ведомств, научных институтов, муниципалитетов и др. Во многих случаях землю используют не по назначению либо не используют вовсе. Где-то она пустует, где-то сдают в аренду, и арендаторы возводят свои постройки на военных или промышленных территориях. Совершенно справедливо, если государство проведет ревизию собственности, оставив предприятиям и организациям лишь те площади, которые им необходимы для выполнения задач, закрепленных законами. Этим и должен заниматься фонд, создавая резерв для увеличения объемов жилищного строительства. Его главная задача — выявлять такие земли, освобождать от прав третьих лиц и вовлекать в оборот. По оценкам специалистов, для выполнения национального проекта «Доступное жилье — гражданам России» потребуется несколько миллионов гектаров территорий, особенно если учесть, что акцент сегодня сделан на малоэтажном и индивидуальном строительстве.
Регулятор или монополист?
Как свидетельствует один из авторов законопроекта о фонде содействия жилищному строительству, председатель Комитета Государственной думы по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум, при обсуждении концепции фонда наибольшие прения вызвал вопрос о его функциях и полномочиях. Сама идея создания структуры, которая наведет порядок в сфере использования земельного ресурса страны, вызвала поддержку, опасения касались той роли, которую госкорпорация будет играть на рынке недвижимости.
Рассматриваются две концепции: в ходе инвентаризации фонд выявляет пригодные для строительства земли и передает их субъектам Федерации либо земли попадают в фонд с целью проведения с ними дальнейших операций. Президент фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева считает, что полномочия новой структуры должны заканчиваться передачей земельных участков вместе с подготовленной документацией муниципалитетам. Отдавать фонду функции застройщика опасно. Это приведет к вмешательству государства в жилищный рынок, что представляется необоснованным. С ней солидарен и Владимир Пономарев, вице-президент Ассоциации строителей России. Его насторожила тенденция быстрой и не слишком прозрачной процедуры подготовки закона без участия общественности. В спешке можно допустить ошибки. В частности, если освобожденная земля сразу попадет на рынок, то это приведет к его дальнейшему разогреву, поскольку диспропорция спроса и предложения еще слишком велика. «Крайне важно продумать механизмы продажи таких земель. И не превратить фонд в государственную корпорацию по строительству, поскольку это рыночная функция и должна выполняться профессионалами рынка», — подчеркнул В. Пономарев.
Как будет работать фонд, разъяснит закон, однако, по мнению О. Толкачева, переживать по поводу излишнего монополизма этой организации не стоит. Существует много зарубежных примеров, когда государственные структуры участвовали в рыночных отношениях наряду с другими игроками, отстаивая интересы социально незащищенных граждан.
Критерии и процедуры
Вопрос критериев оценки эффективности или неэффективности использования земель различными государственными ведомствами остается одним из самых сложных. Какие размеры должны иметь опытные станции, военные полигоны, испытательные площадки — вопрос нормативов. Совершенно очевидно, что настало время их изменить. В Москве, например, производства, которые занимали территорию в несколько десятков гектаров, сейчас спокойно располагаются на одном. Пока нет критериев, изымать будут откровенно брошенные земли, вроде бывших военных городков. Но и ими федеральные органы исполнительной власти не горят желанием поделиться. Нужен механизм не только добровольного освобождения, но и некоторого понуждения к передаче федерального имущества, заявил М. Шаккум.
Первый шаг уже сделан. В апрельском постановлении № 234 правительство установило запрет на сделки с земельными участками, находящимися в федеральной собственности и расположенными в границах населенных пунктов. Такая категоричная формулировка, по словам О. Толкачева, давно не встречалась в наших документах. Но это не просто оборот речи, а реальная попытка остановить процесс разбазаривания земли, который происходит в результате хозяйственной деятельности различных ведомств. В течение года фонд соберет контрольные цифры по всем регионам о том, какие площади можно использовать для строительства и сколько жилья возвести в течение восьми — десяти лет.
Какую-то часть фонда составят и земли сельскохозяйственного назначения. Крупные города все активнее выходят за административные границы и застраивают окрестные поля. Площади земель сельскохозяйственного назначения и дальше будут сокращаться, и это должно подтолкнуть к более рациональному их использованию по прямому назначению. Лучше вкладывать средства в развитие плодородных почв Краснодарского края, чем тратить на убыточные колхозы Подмосковья. На промышленных землях, а точнее в помещениях брошенных заводов, можно организовать производство строительных материалов, без которых достигнуть запланированных объемов в 140 млн кв. м ежегодно просто невозможно.
Коррупция
При тех полномочиях, которыми будет наделен фонд, трудно не вспомнить о коррупционной составляющей. Возможны незаконные операции, связанные с неумышленными ошибками при ведении кадастрового учета, затягивание процедуры оформления. Свести к минимуму вероятные преступления можно было бы, создав комитет общественного контроля при общественной палате, сделал вывод Никита Кричевский, научный руководитель Института национальной стратегии, и предложил подключить к благородной миссии борьбы с коррупцией на рынке земли журналистов. Именно они, по мнению Н. Кричевского, могут отслеживать этапы инвентаризации, изъятия и продажи земель. А для властей следует разработать механизм реагирования на результаты журналистских расследований.
«Страхи по поводу коррупции преувеличены, но регламентировать деятельность чиновников из фонда, безусловно, надо», — резюмировал М. Шаккум. Подводя итог дискуссии, он отметил, что фонд не будет продавать земли как таковые, а лишь право строить на них. Вырученные средства планируют использовать для оснащения территорий инфраструктурой. Без участия бизнеса во всей этой земельной революции, конечно, не обойтись, но отдавать все на откуп рынку не хотелось бы. По крайней мере фонд может выступать в качестве заказчика строительства социального жилья.
Постскриптум
Законопроект «О Федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства» 9 июня был внесен в Государственную думу РФ.
В ходе рассмотрения в Государственной думе в документ могут внести некоторые поправки, но вряд ли он изменится кардинально. В своем нынешнем виде законопроект дает представление о будущем фонде и его полномочиях. Это будет крупнейшая в мире некоммерческая организация и одновременно крупнейший игрок на земельном рынке страны. В его распоряжение перейдут федеральные земли, не используемые по назначению. Речь идет о земельных участках различных министерств и ведомств, а также Академии наук. В задачи фонда входит выявление пустующих земель, их изъятие с целью дальнейшей передачи под жилищное строительство, создание промышленных парков, бизнес-инкубаторов, предприятий по производству строительных материалов.
Учредителем фонда выступает государство, а его органами управления станут попечительский совет, генеральный директор и правление. Персональный состав 11 членов попечительского совета, а также кандидатуру гендиректора будет назначать правительство. Численность и состав правления определит попечительский совет. Фонд может быть реорганизован или ликвидирован только на основании федерального закона.
Государство передает в собственность фонда федеральные земли в качестве имущественного взноса. Их общая стоимость составит около 150 млрд долл., а площадь по предварительным подсчетам — почти 1 млн га. В дальнейшем фонд получит право выкупать новые участки, а также продавать их на аукционах, сдавать в аренду, использовать в качестве залога для получения кредитов. Вырученные средства будут пополнять имущество фонда, их можно предоставлять в качестве субсидий регионам или вкладывать в развитие инфраструктуры.
Среди функций новой организации значатся и маркетинговые исследования рынка, разработка программ стимулирования спроса, мониторинг застройки, создание методических материалов по территориальному планированию.
Для получения земли под застройку и финансовой помощи от фонда регионам придется подготовить документы градостроительного зонирования, а также программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования. Если в течение двух лет после передачи земель органам субъектов РФ последние не смогут распорядиться участками, они перейдут в фонд.
